وقتی دلار وارد بازی شد؛ حکمرانی اقتصادی رضاشاه
وابستهسازی کشورها به دلار آمریکا؛ مأموریت میلسپاو در ایران
بر اساس کتاب “اعزام مبلغان مالی به جهان: سیاستها و فرهنگ دیپلماسی دلاری، ۱۹۰۰-۱۹۳۰” نوشته امیلی اس. روزنبرگ، ایالات متحده در چارچوب دیپلماسی دلاری، سیاست ادغام اقتصادهای سنتی در سیستم مالی مبتنی بر دلار را در ایران (که در آن زمان پرشیا نامیده میشد) از طریق مأموریت مالی آرتور سی. میلسپاو (Arthur C. Millspaugh) پیگیری کرد (Rosenberg, 1999, pp. 183-185). این مأموریت، که بخشی از برنامههای تثبیت مالی دهه ۱۹۲۰ بود، نمونهای از تلاشهای آمریکا برای گسترش نفوذ اقتصادی تحت عنوان “نوسازی” سیستم مالی از طریق مشاورههای کارشناسی، وامهای مشروط و نظارت بر اصلاحات به شمار میرفت. هدف اصلی، ادغام اقتصاد ایران در نظم مالی جهانی تحت سلطه دلار، کاهش ریسک سرمایهگذاری آمریکایی و ایجاد وابستگی ساختاری به سیستم بانکی و ارزی ایالات متحده بود (Rosenberg, 1999, pp. 151-186). این فرآیند نهتنها از مسئله ثبات مالی به عنوان ابزاری برای نفوذ اقتصادی بهره میبرد، بلکه با گفتمان “حرفهایگری آمریکایی”، اقتصاد سنتی ایران را به عنوان “ابتدایی” توصیف میکرد و آن را به مدل “علمی” و دلارمحور تغییر میداد (Rosenberg, 1999, pp. 187-198).
پهلویگرافی در این مجال، جزئیات چگونگی پیگیری این سیاست در ایران را بر اساس روایت روزنبرگ و منابع تاریخی مرتبط توضیح میدهد. کتاب روزنبرگ بر دوره ۱۹۰۰-۱۹۳۰ تمرکز دارد و بنابراین به مأموریت اول میلسپاو (۱۹۲۲-۱۹۲۷) میپردازد، که مستقیماً بخشی از دیپلماسی دلاری بود. مأموریت دوم (۱۹۴۲-۱۹۴۵) خارج از محدوده این کتاب است، اما مشابهتهایی دارد که در منابع دیگر به آن اشاره شده است (Rosenberg, 1999, p. 183).
زمینه تاریخی و دعوت از ایالات متحده
در اوایل دهه ۱۹۲۰، رضا خان (که در ۱۹۲۵ به اولین شاه پهلوی پس از قاجاریه تبدیل شد) برای تقویت اقتصاد ضعیف ایران پس از آشفتگیهای جنگ جهانی اول و مقابله با نفوذ بریتانیا و روسیه، به دنبال کمک یک قدرت خارجی جدید بود. در پاییز ۱۹۲۲، دولت ایران از ایالات متحده، که به تازگی به اوج قدرت اقتصادی رسیده بود، دعوت کرد تا هیئتی برای اصلاحات مالی اعزام کند (Rosenberg, 1999, p. 184). این دعوت با حمایت وزارت امور خارجه آمریکا، که به دنبال گسترش نفوذ اقتصادی در خاورمیانه بود، پذیرفته شد. آرتور میلسپاو، اقتصاددان و مشاور سابق وزارت امور خارجه آمریکا، به عنوان رئیس هیئت مأمور انتخاب شد. روزنبرگ این مأموریت را به عنوان گسترش دیپلماسی دلاری به خارج از نیمکره غربی توصیف میکند، جایی که آمریکا از وام بانکهای خصوصی به عنوان اهرمی برای پذیرفتهشدن مشاوران مالی خود استفاده میکرد (Rosenberg, 1999, pp. 183-185).
این مأموریت ادامه مدلهای قبلی مانند مأموریتهای ادوین کمرر در آمریکای جنوبی بود (Drake, 1989). ایالات متحده، در چارچوب سیاستهای ویلیام هاوارد تفت، وودرو ویلسون، وارن هاردینگ و کالوین کولیج (روسای جمهور آمریکا از ۱۹۰۹ تا ۱۹۲۹)، از مدل مشارکت عمومی-خصوصی بهره میبرد؛ دولت آمریکا هماهنگی میکرد، بانکداران خصوصی (مانند جی.پی. مورگان) وامها را تأمین میکردند، و کارشناسانی مانند میلسپاو نظارت را بر عهده میگرفتند (Rosenberg, 1999, pp. 97-108). هدف، ایجاد یک “بلوک دلاری” بود که اقتصاد ایران را به دلار وابسته کند، مشابه آنچه در دومینیکن یا نیکاراگوئه رخ داد (Rosenberg, 1999, pp. 31-60).
مکانیسمهای پیگیری وابستهسازی به دلار
ایالات متحده از طریق وامهای مشروط و اصلاحات مالی، اقتصاد ایران را به سیستم دلاری گره زد. میلسپاو با اختیارات گسترده (به عنوان “خزانهدار کل” با قدرتهای شبهقانونگذاری) مأموریت را رهبری کرد و حدود ۱۲ تا ۲۰ کارشناس آمریکایی را با خود برد (Rosenberg, 1999, p. 183). اصلاحات بر پایه مدل “استاندارد طلا/دلار” بود، که ارز ایران را به دلار پیوند میزد و ذخایر را در بانکهای آمریکایی قرار میداد. مکانیسمهای بهکارگرفتهشده عبارت بودند از:
1. اصلاحات ارزی و بانکی (گسترش استاندارد دلاری):
میلسپاو سیستم پولی سنتی ایران (مبتنی بر نقره و پولهای محلی) را “ناکارآمد” خواند و آن را با استاندارد طلا/دلار جایگزین کرد. ارز ریال تثبیت شد و بخشی از ذخایر ایران به نیویورک منتقل شد تا توسط بانکهای آمریکایی مدیریت شود (Rosenberg, 1999, pp. 183-184). این مشابه “استاندارد طلای تبادلی” در فیلیپین یا آمریکای لاتین بود، جایی که ارزها به دلار میخکوب میشدند (Rosenberg, 1999, pp. 4-30).
در نتیجه، ایران برای حفظ ثبات ارزی به دلار وابسته شد. نوسانات دلار مستقیماً بر اقتصاد ایران تأثیر میگذاشت و ایران مجبور به گرفتن وامهای دلاری از بانکهای آمریکایی برای حفظ ذخایر بود. روزنبرگ این را به عنوان ایجاد “بلوک دلاری” توصیف میکند که تجارت ایران را به سمت بازارهای آمریکایی میبرد و ریسک عدم بازپرداخت وامها را برای سرمایهگذاران آمریکایی کاهش میداد (Rosenberg, 1999, pp. 187-198).
2. نظارت مالی و وامهای کنترلشده:
مأموریت بر بودجه، مالیات و درآمدهای گمرکی نظارت کرد. میلسپاو قوانین مالیاتی جدیدی معرفی کرد، جمعآوری مالیات را کارآمدتر کرد (مانند کاهش فساد در گمرکات) و بودجه را متعادل ساخت. وامهای آمریکایی (حدود ۲ میلیون دلار اولیه از بانکهای خصوصی) مشروط به این نظارتها بود. بخشی از درآمدهای نفتی و گمرکی برای بازپرداخت بدهیهای دلاری اختصاص یافت (Rosenberg, 1999, pp. 184-185).
در نتیجه، ایران برای تأمین مالی پروژههای زیرساختی (مانند راهآهن ترانس-ایرانی) به وامهای دلاری وابسته شد. نظارت آمریکاییها (تا ۵ سال) اقتصاد را به “حرفهایگری” آمریکایی گره زد و هرگونه عدم تبعیت، ریسک مداخله دیپلماتیک یا اقتصادی داشت. این مدل “استعمار نوین مالی” بود، جایی که کنترل بدون اشغال مستقیم اعمال میشد (Rosenberg, 1999, pp. 219-253).
3. همکاری عمومی-خصوصی و نقش کارشناسان:
مانند دیگر مأموریتها، این یک مشارکت خصوصی-دولتی بود. بانکداران آمریکایی وامها را میدادند، کارشناسان مانند میلسپاو (که قبلاً در وزارت خزانهداری کار کرده بود) اصلاحات را اجرا میکردند و دولت آمریکا از طریق وزارت امور خارجه حمایت میکرد (Rosenberg, 1999, pp. 56-60). روزنبرگ تأکید میکند که این کارشناسان به عنوان “مبلغان مالی” عمل میکردند و گفتمانهای فرهنگی مانند “مردانگی” و “سفیدپوستی” را برای توجیه برتری مدل آمریکایی استفاده میکردند (Rosenberg, 1999, pp. 187-198).
در نتیجه، ادغام اقتصاد ایران در بازارهای جهانی از طریق دلار، تجارت و سرمایهگذاری آمریکایی را تسهیل کرد. ایران به عنوان صادرکننده سنتی (فرش، نفت) به واردکننده کالاهای آمریکایی (ماشینآلات) تبدیل شد و ثباتش به سیاستهای فدرال رزرو وابسته بود.
پیامدهای اجرای سیاست دلاری
-موفقیتهای اولیه: مأموریت بودجه را متعادل کرد، کسری را کاهش داد و درآمدهای مالیاتی را افزایش داد (از حدود ۴ میلیون به ۱۰ میلیون ریال در سال). این به رضا شاه کمک کرد تا ارتش را تقویت کند و پروژههای مدرنیزاسیون را پیش ببرد (Rosenberg, 1999, p. 184).
-پایان مأموریت: در ۱۹۲۷، به دلیل اختلافات، مأموریت پایان یافت. رضا شاه خواستار بودجه بیشتر برای ارتش بود، اما میلسپاو مقاومت کرد و اولویت را به ثبات مالی داد. این منجر به اخراج میلسپاو شد، اما برخی اصلاحات باقی ماند (Rosenberg, 1999, pp. 223-224).
-وابستگی بلندمدت: هرچند مأموریت کوتاه بود، اقتصاد ایران را به دلار وابسته کرد. ذخایر دلاری و وامها، ایران را در برابر بحرانهای جهانی (مانند رکود بزرگ ۱۹۲۹) آسیبپذیر ساخت. روزنبرگ این را به عنوان بخشی از “امپریالیسم مالی” نقد میکند که منافع والاستریت را بر منافع ملی ایران اولویت داد (Rosenberg, 1999, pp. 240-253). در بلندمدت، این سیاست زمینهساز نفوذ بیشتر آمریکا در ایران شد، هرچند مأموریت دوم میلسپاو در دهه ۱۹۴۰ این وابستگی را افزایش داد.
اثرات بحران اقتصادی ۱۹۲۹ آمریکا (رکود بزرگ) بر اقتصاد ایران
بحران اقتصادی ۱۹۲۹ آمریکا، معروف به “رکود بزرگ” (Great Depression)، یکی از شدیدترین بحرانهای جهانی تاریخ بود و اثرات آن بر اقتصادهای وابسته به تجارت بینالمللی، از جمله ایران، قابل توجه است. ایران در دوران رضا شاه پهلوی (۱۹۲۵-۱۹۴۱) قرار داشت و اقتصاد آن عمدتاً مبتنی بر صادرات محصولات اولیه (مانند فرش، ابریشم، محصولات کشاورزی و نفت نوظهور) و واردات کالاهای صنعتی بود. رکود باعث فروپاشی بازار اوراق قرضه خارجی، کاهش وامدهی آمریکا و تشدید مشکلات سیستم استاندارد طلا/دلار شد، که اقتصادهای وابسته مانند ایران را تحت تأثیر قرار داد (Rosenberg, 1999, pp. 240-247).
رکود بزرگ باعث سقوط تقاضای جهانی برای کالاهای اولیه شد. ایران به عنوان صادرکننده اصلی محصولات کشاورزی، فرش و ابریشم، به کاهش شدید قیمتها و صادرات راکد برخورد. برای مثال، از دست دادن بازارهای روسیه (به دلیل انقلاب و رکود) و اروپا، صادرات را متوقف نمود. قیمت نقره (پایه ارز ریال) در سطح جهانی ۵۰-۷۰٪ سقوط کرد، که منجر به کاهش ارزش ریال و تورم وارداتی شد. این امر تجارت خارجی ایران را مختل کرد و کسری تجاری را افزایش داد. از ۱۹۲۸-۱۹۲۹، شرایط تجارت ایران بدتر شد و کسری تجاری به شدت افزایش یافت (Esfahani & Pesaran, 2009).
علاوه بر این، رکود جهانی بر درآمدهای نفتی ایران تأثیر گذاشت، هرچند نفت هنوز بخش کوچکی از اقتصاد بود. دولت رضا شاه برای مقابله با این بحران، به سمت سیاستهای صنعتیسازی و ایجاد انحصارات دولتی (مانند انحصار تجارت خارجی در ۱۹۳۱) حرکت کرد تا وابستگی به صادرات مواد اولیه را کاهش دهد. با این حال، رکود منجر به کاهش سرمایهگذاری خارجی، افزایش بیکاری و مشکلات مالی برای پروژههای زیرساختی مانند راهآهن شد (Issawi, 1997).
منابع:
- 1. دریک، پل و. پزشک پول در آند: مشاوران، سرمایهگذاران و اصلاحات اقتصادی ایالات متحده در مأموریتهای کمرر، 1923-1933. دورهام و لندن: انتشارات دانشگاه دوک، 1989.
- 2. روزنبرگ، امیلی اس. مبلغان مالی به جهان: سیاست و فرهنگ دیپلماسی دلاری، 1900-1930. کمبریج، ماساچوست و لندن، انگلستان: انتشارات دانشگاه هاروارد، 1999.
- 3. اصفهانی، هادی صالحی و پسران، م. هاشم. «اقتصاد ایران در قرن بیستم: یک چشمانداز جهانی.» مطالعات ایرانی 42، شماره 2 (2009): 177-211.
- 4. عیسوی، چارلز. تاریخ اقتصادی ایران، 1800-1914. شیکاگو: انتشارات دانشگاه شیکاگو، 1997.
- 5. بنکداریان، منصور. «ایران در دوران رکود بزرگ: بحران اقتصادی و واکنشهای سیاسی.» مطالعات خاورمیانه 42، شماره 3 (2006): 399-424.
- 6. سند وزارت خارجه آمریکا – مذاکرات نفتی 1942
- 7. فصل پنجم از کتاب ایران مدرن – دانشگاه وارویک
- 8. مقاله: «بررسی تأثیر رکود بزرگ 1929 میلادی بر قرارداد نفتی 1933 میلادی/1312 هجری شمسی با تکیه بر روابط بینالملل و نظریه ضد ملیگرایی روششناختی»
- 1. آرتور سی. میلاسپا – معلم تاریخ، تاریخساز و نفت ایران